新西兰羊毛产业发展经验及启示
新西兰由北岛、南岛及其附近一些小岛组成，面积27多万km2，2010年全国总人口约437万。山地和丘陵占总面积75% 以上，属温带海洋性气候，森林覆盖率达29% ，天然牧场占国土面积的一半。畜牧业是新西兰经济的基础，其中养羊业占据支配地位，羊肉和奶制品出口量均居世界第一位。新西兰在世界羊毛市场中占有重要地位，是世界最大的杂交种羊毛生产国与出口国。目前，羊毛年产量约21.8万t，其中约90%出口到海外市场，羊毛出口量居世界第二位。中国是新西兰最大的羊毛出口国，新西兰养羊业的发展及其产业政策调整对世界和中国养羊业发展及羊毛贸易具有重要的影响。
一、新西兰养羊业发展历程
第二次世界大战后，新西兰在世界上首先应用并推广飞机施播草籽和表土施肥，将大多数天然草场改良为高产草场，普遍采用围篱养羊方式，因地制宜地进行绵羊选育种，采用先进的养羊技术与管理制度，成为养羊先进国家。到20世纪70年代，绵羊饲养量上升至5 891万头，成为世界主要羊毛生产国和出口国。随着市场需求变化，饲养羊种逐步从以生产羊毛为主的美利奴羊过渡到毛肉兼用的英国羊，基本形成了生产半细毛羊和毛肉兼用羊的农场经营格局。80年代前期是新西兰养羊业最辉煌时期，绵羊突破7 000万头。自80年代中期，养羊业比较优势逐渐弱化，加之1985-1986年政府突然取消了对养羊业的补贴，新西兰养羊业呈衰退趋势。随后20多年来，绵羊存栏量下降了一半多，据新西兰统计局统计，2009年绵羊存栏量减少至3 238万头。目前，新西兰是继中国和澳大利亚之后的第三大绵羊饲养国。
二、新西兰养羊业和羊毛产业现状
(一)资源条件与农场分布
新西兰因受海洋性气候影响，除南岛最南端及中部地区外，绝大多数地区气候温和，适合户外养羊，因此绵羊生产遍及南、北两岛。新西兰农场管理因气候和地理条件的不同而不同，主要划分为3大类：一是高山农场。这里冬季漫长寒冷，常有降雪，草场大部分是未经改良的天然草场。有条件的地方开垦土壤质量较好的地区种植饲料作物和改良牧草。作为干饲料和青贮饲料。发展灌溉设施维持雨水缺乏的夏季，使产量稳定。农民收入主要来源于美利奴羊及半纯种羊生产的细羊毛，以及培育小量杂交种羊做育肥羊。二是丘陵农场。南北两岛上的大片丘陵是新西兰主导农场类型，是全国繁育和饲养绵羊最多的地方。1950年以来，飞机播种、表土施肥的推广大大提高了丘陵农场的收益。北岛丘陵地区传统上饲养罗姆尼羊、派伦代尔羊。在南岛干旱地区，以饲养新西兰半纯种羊和考力代羊为主;南岛降水丰富地区则以饲养罗姆尼羊为主。农民收入主要来源于羊毛、畜肉及种羊销售。三是平原农场。平原、河谷地区和波状丘陵地区是集约牧羊场的主要地区。一般从高山牧区或丘陵牧区购入绵羊，用饲料作物和专门的混合牧草进行饲养。进入2l世纪以来，该地区逐渐转向发展乳品业、园艺和葡萄园。
据新西兰统计局统计，2009年南岛绵羊存栏量为1 630.6万头，北岛为1 607.8万头。新西兰培育了30多种优质绵羊品种 ，以羊肉和羊毛两用型为主，生产羊毛细度范围为17～42μm。生产粗支羊毛的绵羊品种主要有罗姆尼羊、库普沃斯羊、派尼代尔羊，生产的羊毛细度为34～42μm，2005年存栏量分别达到2 700万头、750万头、475万头。生产中支羊毛的主要绵羊品种为考力代羊及新西兰半纯种羊，其羊毛细度为25～33μm;2005年考力代羊和新西兰半纯种羊的饲养量分别为270万头、200万头。生产细羊毛的绵羊主要为美利奴羊，集中于南岛高山农场，其细度约为17～24μm。20世纪后期，随着国际市场上肉用羊收益相对(毛用羊)提高， 以及部分放牧地被划为保护区，美利奴羊饲养量不断下降，2007年新西兰美利奴羊存栏量约为210万头，占绵羊存栏量的5%。近年来，细支羊毛价格上扬引致了对美利奴羊的新一轮兴趣，这包括美利奴纯种羊和美利奴羊与半纯种羊杂交或与考力代羊杂交的羊种。尽管目前世界市场对细羊毛的需求存在着显著增长，但以32～40μm的粗支杂交羊毛和羔羊生产为主的牧羊业仍然在新西兰占据支配地位。
(二)农场经营及成本收益状况
据2006年新西兰人口普查数据，新西兰农村人口约为56.4万人，占总人口的14%。当年新西兰的绵羊饲养量为4 008.2万，相当于每个农村人口拥有71头羊，全国人均l0头羊。新西兰农场一般以一种或一类畜产品为主，专业化程度较高，采用先进养羊技术与管理制度，具有较高产业化经营水平。农场通常由一个农民家庭所有并经营，日常工作由家庭成员分担，广泛使用机械设备，如农用飞机、剪毛机、电围栏、割草机、打捆机等，人均管理规模可达4 000只绵羊，劳动生产率很高。大多数新西兰的农民都接受过高等教育，把农场当做企业进行经营管理。
新西兰养羊农场以羊牛混合型农场为主，农场根据区位分布、土壤类型、气候和农场主的偏好不同而存在很大差异。按经营方式可以分为集约型农场(通常规模较小)和粗放型农场(通常规模较大)，多数地区根据区位优势选择以一种经营方式占主导，只有在坎特伯雷/莫尔伯勒、南地/南奥塔哥两种经营方式都占据了重要地位。
如表1所示，2008/09年度新西兰共有10 847个羊牛混合型农场，有效占地面积795.9万hm2。其中集约农场6 052个，有效占地面积约177.5万hm2;粗放农场4 795个，有效占地面积618.4万hm2。近年来随着羊群数量的下降，农场规模也不断地调整。
2005/06年度至2008/09年度期间，每个农场平均存栏量减少了888头，每公顷载畜量从7.5减少到5.8个，母羊产羔率从126下降到116(表2)。肉类销售收入是农场主要收入来源，羊毛收入只占农场收入的13%左右。近年来农场收入出现徘徊。绵羊收入出现了很大的波动，2005/06年度为19万新元(1新元约合5.04元人民币，2010)，到2007/08年度则下降至14万新元，到2008/09年度则回升到19.2万新元;养牛收入也出现先下降后回升的趋势。2008/09年度，农场净现金收入比上年度增长了19%达到32.75万新元，而支出基本保持稳定，所以现金营业盈余比上年提高54%达到14.8万新元。
这几年羊毛生产及收入呈现持续下降趋势。2005/06年度，农场平均羊毛总产量为16t，到2008/09年度，羊毛产量下降到13.2t。期间羊毛价格从2.55新元/kg下降到2.38新元/kg，农场平均羊毛收入从4.7万新元下降到3.4万新元。由于羊毛价格的下降，一些农场选择持有部分羊毛待价格回升再售，2008/09年羊毛收入仅占净现金收入的10%。
鉴于2007年以来的持续旱情，农场加强了在动物卫生、剪毛、化肥等方面的用量控制，但是这些项目的价格上涨使得成本实际难以控制。2008/09年度，农场生产成本为17.9万新元，主要用于化肥、维护修理、剪毛成本、动物卫生、饲料、燃料等方面。2009/10年度的形势并不乐观，预计由于存栏量的继续下降将抵消肉类价格提高带来的收益，而且生产成本估计也将有所上升，因此2009/10年度预计净现金收入与现金营业盈余将分别比上年下降12.5% 、27% 。
(三)新西兰羊毛销售
新西兰羊毛历史最高年产量为38万t(1981)，近年来羊毛年产量约为21.8万t(净重)。由于北岛旱灾及养羊业比较利益的下降，新西兰在2008/09年度的羊毛产量预计将下降20%。不过，由于科技进步促使绵羊产羔率提高，羊毛产量下降幅度小于绵羊数量的下降幅度(表3)。
1.羊毛国内销售 大约50%的新西兰羊毛通过拍卖方式，出售给新西兰羊毛出口商，羊毛经纪公司代表牧民参加拍卖，并收取手续费。羊毛拍卖通常每周举行一次，在新西兰有两个羊毛拍卖中心，分别位于南岛的基督城及北岛的内彼尔。约有50%的羊毛被牧民直接出售给个体羊毛商人，再转手卖给羊毛出口商。进入2l世纪以来，农场主希望与加工商建立联系以便获取最终用户信息并根据市场需求调整羊毛生产，越来越多的农场主选择将羊毛直接销售给个体商人和最终用户。
2.羊毛出口 新西兰羊毛出口量随着国内外羊毛生产与需求的变化而变化。20世纪70年代中后期，由于政府对农牧产品出口实行高额补贴政策，羊毛出口量不断提高，到1983年增至27.9万t。80年代后期始，由于政府取消了农业补贴，出口受到一定影响，到1990年降至19.1万t。自1990年以来受奶牛业等资源竞争激化和养羊业比较优势弱化影响，养羊业开始萎缩，羊毛出口量逐年减少，90年代羊毛年年均出口量不足20万t;受东南亚金融危机影响，亚洲市场羊毛需求疲软，1999年新西兰羊毛出口量降为15.8万t。随着亚洲市场对羊毛需求的恢复，尤其是中国羊毛进口量的增加，2000年出口量回升到17.3万t。近年来，由于干旱气候所引起羊毛质量与产量的下降，以及羊毛出口竞争激化等多因素的影响，到2009年新西兰的羊毛出口量减少至12.6万t，为近30多年来的最低水平。
新西兰羊毛近90%出口到世界市场。目前世界地毯用毛的45%产自新西兰，适用做地板罩、床上用品和室内装饰品的粗羊毛超过30%产自新西兰。新西兰也出口小量中细羊毛(占羊毛总口量的4%)，主要销往中国和意大利，用于服装产业(SONZAF，2009、2010)。
新西兰粗毛出口量一半以上销往亚洲，主要为中国加工业所驱动。中国是新西兰羊毛最大海外市场，占其出口总量的26%(2009)。近几年，中国每年进口新西兰羊毛总量约为3.2万t(净毛)，多用于生产手编绒线、粗纺纱及地毯。中国-新西兰自由贸易协议自2009年1月起适用于羊毛，尽管中国需求不断增长，但新西兰羊毛业由于受替代性行业的资源竞争，新西兰农场资源由羊毛生产转向种植业及奶制品生产，部分被生活设施占领或城市扩张吞蚀，导致新西兰绵羊存栏量呈连年下降趋势，羊毛出口随之持续下降。
三、新西兰羊毛产业发展的经验与问题
新西兰羊毛产业发展在科学开发管理畜牧资源、生产组织以及政策调控等方面积累了丰富的经验。
(一)科学开发草场资源，提高农场效率
新西兰以其举世公认的高效草地畜牧业而闻名于世。20世纪以来新西兰人将科技广泛应用于农牧业，并掀起了“草地革命”。农学家、植物育种家、上壤学家、遗传学家和动物育种家都从各自领域为提高草地承载能力、扩大羊群、提高绵羊生产性能作出了巨大贡献。新西兰人通过不断努力成功地探索出以豆科牧草为主体的、以高效混播人工草场为基础的适合国情的草场畜牧业发展道路。
为建设好人工草场，新西兰非常重视草种选择，经过100多年研究试验，目前新西兰人工草场基本上都是以禾本科植物黑麦草和豆科植物三叶草两个草种为当家品种。通过对人工草场的科学管理，新西兰草场产量可以达到5～15t/hm2，lhm2地就可以养19.5～24只羊，而在中国则要1hm2地养1只羊才能保证草场不退化，差距十分明显。新西兰草场畜牧业的成功主要得益于优质高产人工草场的建植及其高效管理和利用。全国土地面积中，50%是可利用的农用土地，农用土地中96%(1 200万hm2)为草场，总草场面积的65%为人工草场。草场生产的牧草干物质是最廉价的家畜营养来源。新西兰全草型畜牧业是世界上能量转化效率最高的畜牧业系统，远高于英国、美国等国家。新西兰农场每生产lkg羊肉、牛肉和牛奶的蛋白质，所消耗能量分别只相当于英国农场的24.9%、27.3%和32.7%，这主要归功于草场牧业系统的高效管理。
(二)重视“草畜平衡”，合理利用资源，促进可持续发展
新西兰普遍采用围篱养羊方式，实行以草定畜，划区轮牧，定时施肥，建立科学的草地利用制度，极大提高了草地利用率和单位面积产出，促进了畜牧业可持续发展。在新西兰历史上也曾因过度放牧而产生过严重的水土流失、草场退化等问题，通过一段时间的治理，草场终于得到恢复。新西兰人逐步认识到，发展任何产业都不能以破坏生态为代价。此后，新西兰在发展畜牧业时严格遵从“草畜平衡”原则，尽量使草场产草能力与家畜所需牧草总量保持平衡，让家畜数量变化曲线与牧草产量曲线保持一致。
“草畜平衡”实施起来颇有难度，新西兰为此对本国气候和草场生长情况进行细致研究。由于新西兰年降水量不均，降水曲线呈马鞍形，即春秋降水多、冬夏降水少，而雨水充足的时候正是牧草生长旺盛的时间，为此农场主通过调整牛羊的配种期，使牛羊的数量变化曲线与牧草产量曲线保持一致，即让牛羊产仔期与牧草生长高峰期重合，等到牧草生长低谷期，则淘汰一些病畜幼畜，降低总存栏量，减少牧草需求。此外，新西兰农场主在不同时节放养的畜群组成也有很大差别，比如在初春嫩草生长时，畜群主要由小羊羔组成，因为小羊吃得少，对正处于生长期的草场破坏较小，同时嫩草属于优质饲料，也有利于小羊成长。除上述措施，大力建设人工草场也是实现“草畜平衡”的重要手段。
(三)注重农业科技的推广与应用
新西兰政府非常重视农业科学技术的研发推广和应用，1987年之前农业技术推广服务由政府全额资助，1990年以后农业技术推广工作完全市场化。农业技术推广服务的目标是帮助农户更好地生产，生产高质量的产品，获取更高利润。农业技术推广服务要让农户认识到大多数成功的农场经营都是以科学研究为基础的，而国家政策和规定影响着农业经营。农业技术推广通过改变农民行为来改变农场生产经营，设计各种推广项目协助农民学习如何才能更好地生产，不是直接给农民方子，而是通过算经济账引导农民作出正确判断。据新西兰统计局公布的产业生产率统计数字，从1978-2008年的30年间，新西兰农业产值年均增长为3% ，而这主要归功于全要素生产率的提高，其年均增长为3.4%。新西兰农牧业在国际市场上具有非常高的竞争力，这不仅要归功于其优质的草场，而且得归功于那些积极进行技术创新、善于把握市场机遇的高素质新西兰农民。
新西兰成功采用三类基本推广技术来协助农民增加认识，转变态度，激发农民改变，并将新知识、新技术传递给农民。一是大众传媒方式，主要是借助广播、公共实习日、杂志、电视录像、信件等形式，帮助农民掌握更多的机会信息，给农民改变行为提供方向性指导。二是带动农民参与集体活动，通过研讨小组、示范农场、讲座等形式来增加农民的知识，激发农民采用新的、改进的做法。新西兰每年都要组织多次草场研讨会，这些研讨会的主角不是专家，而是来自各地的农场主。这些农场主文化水平高且有实际经验，通过研讨会互相交流各自的经验，对新技术、好做法的推广起了很大作用。三是个别拜访。新西兰农业科技人员经常举办类似中国的科技下乡活动，为农场主解决实际问题，一对一协助农场主规划和监测农场经营。
(四)成立专业生产者组织，保护和引导行业发展
新西兰凡是重要的农畜产品都成立全国性的法定专业生产者组织，如羊毛局、奶制品局等。这些机构主要负责协调政策、组织生产、提供信息、开拓市场、开展科研、引进技术等，起保护和发展本行业生产的作用。1944年由养羊牧民出资成立的新西兰羊毛局在羊毛产业发展中发挥了重要作用。羊毛局的最高领导机构是董事会，由农场主代表和政府部门指派人员组织，董事会10名席位中前6名是农场主代表，第7名是农业部秘书长，第8、9名由政府委派，第10名由前9名选举产生。新西兰羊毛生产和销售均由羊毛局统一管理和经营，向政府反映农场主的意见与要求，并协助调节国家有关羊毛方面的各种政策，贯彻执行政府有关政策，其宗旨是协助新西兰养殖户得到长期的经济利益。为增强羊毛产业的竞争力，2003年广大养羊农场主投票解散羊毛局，成立商业实体(羊毛股份有限公司)，以赋予农场主更大的投资、生产和发展决策自由度及灵活性。
新西兰美利奴有限公司是一个由新西兰羊毛养殖户(通过其控股的美利奴羊养殖户投资有限公司)和赖特森有限公司(Wrightson Ltd.) 合资的羊毛服务公司。该公司经管了新西兰大部分的美利奴羊毛，而且开发了许多直销供应链，即养殖户与某些加工商签订合同为其提供指定种类或规格的羊毛。
新西兰以上述组织、公司为龙头，已形成了高度专业化的羊毛产业服务体系，在不同时期为产业发展作出了重要贡献。健全的市场体系、完善的社会化服务和高素质的农民，大大提高了新西兰羊毛及其他畜产品的国际市场竞争力。
(五)适时的政策调整，促进产业自立与可持续发展
随着市场供求、国际经济形势及国内产业发展，新西兰政府对养羊及羊毛产业的扶持政策和调控措施可以1984年为界大致分为两个阶段。
1.直接扶持与高额补贴阶段 1946-1983年，为满足英国对羊肉和羊毛的需求，新西兰养羊业的发展目标就是扩大生产。为此，政府不仅积极开设各类研究站所，参与研究开发，而且采取各种直接扶持措施鼓励农民开发贫瘠的荒地、在干旱地区兴修水利、发展灌溉、推广飞机播种施肥、开发丘陵农区。一是政府对养羊业实行直接产品价格支持(最低保护价)，同时采取固定汇率政策，新西兰农民对国际市场价格变化不需敏感。二是政府对主要生产投入品(如化肥和石灰)提供补贴。三是政府对开垦荒地、发展灌溉提供优惠贷款。四是为鼓励养羊农场扩大生产规模，政府采取优惠的贴息贷款、税收优惠等措施。
这一时期采取的各种直接的扶持与补贴措施，虽然促进了新西兰养羊业及羊毛产业的发展壮大，但也带来一些问题。农民对政府扶持高度依赖，这种依赖由于政策本身不稳定而带有很高风险性。由于有价格保护、投入补贴、汇率政策，不管国际市场价格如何，农场依旧大量生产羊肉和羊毛，以至于过剩的羊肉最后做了肥料。相关服务部门不仅拿走了给养羊农户的补贴，而且变得缺乏效率，生产和加工成本高于国际竞争者。政府也支付了高昂成本，为了弥补高汇率、进口许可和贸易保护政策对养羊农户的不利影响，20世纪70年代政府不顾当时并不乐观的羊肉、羊毛的出口市场行情继续加大补贴力度;到80年代初期，政府对农业的支持相当于农业总产值的30%。这时，新西兰农业已经失去了国际竞争力，农业发展变得不可持续。
2.遵循自由市场机制，产业走向自立 1984年以后，新西兰政府在角色上进行了重大调整，对产业的管理与服务职能进行放权，政府保留了制定质量保障标准的职能、加强了环境管理职能。
政府逐步取消了对农业的大多数扶持，包括价格保护、化肥补贴、税收减免、优惠贷款， 以及对控制兔子和毒草的补助。皇家服务机构开始对过去免费提供的服务进行收费，这些服务包括肉类检查、动物卫生检查、检疫和农场咨询等。在收入下降、投入成本上升的形势下，绵羊养殖户不得不精打细算，减少不必要投入，同时扩大增收门路。新西兰农民开始直接面对国际市场信号，提高农场管理效率，改变企业组合，选择盈利高的牲畜。农户改变了过去单纯追求高产的做法，开始根据市场需求安排生产，生产数量少但质量高的产品。在新的经济、政策环境下，养羊农户通过调整生产重心而变得更有效率。对一部分农户，羊毛的收益率实在太低，他们放弃饲养肉毛两用型羊，引进新品种专门饲养育肥羊。其他的羊毛养殖户则想办法改进绵羊品种，提高绵羊生产性能。经过一段时间的调整与适应性发展，新西兰养羊业及羊毛产业从一个高度依赖政府扶持和保护的产业变成一个完全市场化，不受保护而效益更好的具有可持续发展能力的产业，变得更加灵活、更有效率、更具同际竞争力。
四、新西兰羊毛产业发展经验对中国的启示
尽管新西兰羊毛产业在近10年呈现出萎缩趋势，但回顾新西兰养羊业及羊毛产业发展历程，仍能为中国养羊业及羊毛产业发展提供有益的借鉴。
(一)加强草场建设，遵循“草畜平衡” 原则，促进产业可持续发展
从中国草地畜牧业的发展现状来看，并未从根本上摆脱粗放低效、靠天养畜的生产方式，超载过牧、草场退化、资源浪费依然是草地畜牧业的突出问题。一味地利用草地资源但不注重养护资源，导致中国草地面积90%出现不同程度退化，其中10%严重退化。中国应该借鉴新西兰发展生态畜牧业的经验，大力贯彻“草畜平衡”原则，根据气候和草场的产草量合理规划家畜存栏量。此外还应加强人工草场建设，现代化的畜牧业离不开人工草场。目前， 中国的人工草场还不到草场总面积的2%，不但面积小，单位产量、草种选择与新西兰相比也远远落后。因此，建议国家增加对草地建设的投入，加大对草地研究的投入，大力建设人工草场，提高草地利用效率，实现畜牧业与生态的平衡发展与可持续发展。
(二)科学开展绵羊育种与改良工作，提高毛绒用羊的生产性能
中国牧区幅员辽阔，自然条件与生态环境复杂多变，千百年来养羊历史形成了中国绵羊品种多样、遗传资源丰富的良好基础。针对目前中国毛绒用羊生产性能落后、良种化程度不高、专门化品种缺乏的现状，建议以现有绵羊种质资源为基础，有计划、有组织地从国外引进先进品种，加强绵羊品种改良工作。借鉴新西兰在绵羊育种方面的成功经验，如强制性育种用羊业绩记录、族群繁育计划等，进行牧区品种布局，建立规范、稳定的种羊繁育基地，加强良种繁育体系建设，培育适合中国各牧区的生产性能高、品质好的优良毛绒用羊新品种，增强中国优质羊毛的国际市场竞争力，使牧民收到较好的经济效益，羊毛产业获得长足发展。
(三)加强科技推广及专业组织建设，提高牧民素质与组织化程度
养羊业及羊毛产业的发展离不开高素质的牧民。中国农牧户普遍存在科技文化素质低、市场观念差的现象，先进实用科学技术推广普及困难仍是制约养羊业发展的重大障碍，而农业技术推广、培训和农户专业组织是解决上述问题的有效手段。借鉴新西兰经验，不仅要向牧民推广先进的技术、优良的品种、成功的经验与做法，提高牧民的技术养羊意识，更要培训牧民的生产经营能力。科技推广不能局限于技术，更要向牧民传递市场信息，宣传国家相关产业政策及导向，帮助牧民了解各种选择及其预期收益，提高牧民自我发展、自我决策的能力。另外，扶持牧民加入各类专业组织，提高牧民组织化程度，这对于促进经验交流，促进规范养殖，加强质量标准管理，共同解决生产、销售中遇到的各种问题都将发挥积极作用。
(四)着眼于培养产业自我可持续发展的政策支持
回顾新西兰近半个多世纪以来养羊业的发展，政府对该产业的政策干预经历了从高度扶持到自由开放的一个历史过程。新西兰经验说明，政府扶持要以有利于培养牧民按照市场行情、消费者偏好安排生产为前提;政府扶持应该以有利于提升产业的自我发展能力为原则。针对中国羊毛产业发展现状，建议政府现阶段加大对产业的基础性研究与基础设施建设投入，包括良种繁育、动物卫生防疫、草地研究、羊毛加工技术等，加强羊毛质量保证体系的研究与建设，加强农业科技推广队伍的建设，为产业发展提供科技支撑。同时，在一定时期内，有计划地通过实行良种补贴、优惠贷款等形式引导和鼓励牧民采用优良品种、改进饲养方式、延长产业链条。随着产业的发展壮大，对市场能够有效提供的产品与服务，政府应该及时退出;政府的工作重心逐渐向重要产业规则与标准的制定、生态环境的建设，为产业发展创造一个稳定的政策环境，使产业能够根据市场竞争自主决策并承担风险。
